Длительное время поддержка производителей молока осуществлялась по устоявшимся правилам. При прошлом правительстве эти правила менялись несколько раз. Сейчас они обсуждаются снова, в частности, на рассмотрении в Верховной Раде Украины находится проект закона № 4317.
Почему мы дотируем молочные хозяйства и чего хотим достичь в результате? Какие вообще бывают дотации? Какой должна быть эффективная система дотаций производителям молока в Украине? На эти и другие вопросы призвана ответить данная статья.
Дотации не могут быть самоцелью. Ведь для того, чтобы кому-то что-то дать, у кого-то другого это «что-то» нужно взять. Помочь всем государство не может и не должно. Поэтому каждый раз, принимая решение, мы должны ясно понимать, зачем мы платим дотацию и чего, в конце концов, мы хотим достичь, какие проблемы в национальном масштабе будут решены. Иными словами, будут ли государственные деньги потрачены эффективно?
Михаил ПАВЛИЧЕНКО,координатор молочных программ Международной финансовой корпорации (IFC, Группа Всемирного банка), Проект «Развитие агрофинансирования в Украине»
Целью государственной поддержки не может быть компенсация убытков в течение длительного времени. Ведь если данный вид продукции не является конкурентоспособным в рамках международного разделения труда, то следует производить что-то другое. Дотация должна быть инструментом оздоровления и стимулирования экономики. А поскольку любое вмешательство в рыночную экономику вносит определенные искажения в рыночные отношения его операторов, то каждый раз, принимая решение о выплате дотаций, следует тщательно взвешивать все «за» и «против». Для того, чтобы в каждом отдельном случае найти ответ на вопрос, следует ли платить дотации и в какой форме, нужно сперва понять, что именно происходило и происходит в молочном секторе Украины и почему.
1. Немного истории
Больше всего сельское хозяйство пострадало в начале и в средине 90-х годов от суперинфляции, и когда старая колхозная система была разрушена, а новые формы хозяйствования еще не предстали. Основной проблемой молочного сектора в этот период стало стремительное падение объемов производства молока (см. график) в результате массового вырезания скота и уменьшения надоев.
[c]
Так, в период с 1990 по 2004 годы (то есть, за 14 лет) производство молока с/х предприятиями сократилось с 18,6 млн. до 2,5 млн. тонн, то есть, в 7,4 раза. Для многих хозяйств в те тяжелые для них времена коровы стали своеобразным резервом средств, которые не поддаются инфляции, твердой валютой (сдал коров на мясо – имеешь деньги на посевную). Отважиться на такой шаг было тем легче, что для большинства хозяйств производство молока стало убыточным из-за малых надоев и низких закупочных цен на него.
Переработчики, ощущая все более острый дефицит сырья, начали массовые закупки молока у населения. Для многих людей в селе в этот период содержание коровы стало важным не только для самообеспечения продуктами питания, но едва не единственной возможностью заработать, сдавая молоко на переработку. Конечно, свой труд никто не считал. Поэтому население в этот же период увеличило производство молока с 5,9 млн. до 11,3 млн. тонн, или в 1,9 раза. Это частично компенсировало падение производства молока с/х предприятиями, но все же общие объемы производства за это время сократились в 1,8 раза. Добавим к этому проблемы с качеством молока от населения и высокую сезонность его производства (летом молока производилось в 3 раза больше, чем зимой).
Таким образом, молочный сектор предстал перед серьезными проблемами, основной из которых стал дефицит молока. Сокращение поголовья коров приводило к уменьшению производства не только молока, но и говядины, высвобождало работников отрасли животноводства, приводило к уменьшению объемов переработки молока, что давало нам новых безработных уже в переработке, сокращение экспорта и увеличение импорта молочной продукции. Было понятно, что с этим что-то нужно делать. Поэтому государство искало такое решение, которое позволило бы, прежде всего, остановить вырезание коров. И в 1999 году была введена дотация на 1 кг реализованного молока.
Была ли она эффективной? Не вдаваясь тут в подробный анализ, отметим лишь, что более чем за 10 лет переломить отрицательную тенденцию спада производства молока так и не удалось, хотя эти меры в определенной степени и смягчили кризис в молочном секторе. Что же касается роста производства молока, то небольшой прогресс мы имели практически лишь последние 2 года, когда размеры дотации были уменьшены, а правила их выплаты постоянно менялись.
2. Изменилось ли что-то сейчас?
На сегодня наши переработчики, к сожалению, частично потеряли как внешние, так и внутренние рынки сбыта молокопродукции. Как результат, уменьшились объемы переработки. Сейчас дефицита молока как такого нет, и объемы его производства не падают. Если бы вдруг в Украине увеличилось производство молока – куда его девать? Переработать большие объемы не проблема, но как их продать? Покупательная способность внутри страны ограничена, на внешних рынках – жесткая конкуренция. Поэтому главными проблемами сейчас является не дефицит молока, а его сезонность и качество. В летний период молока потребляется меньше, а производится больше всего, зимой – наоборот. Вопрос качества будет возникать все острее по мере увеличения интеграции Украины в европейскую и мировую экономику. Таким образом, ситуация в молочном секторе сейчас является совершенно иной, чем в конце 90-х годов, когда были введены дотации на 1 кг молока. Так нужны ли нашим производителям молока дотации сегодня?
3. Нужны ли дотации?
Долгое время закупочные цены на молоко в Украине были значительно ниже мирового уровня. Но те времена давно прошли. Сейчас цены очень близки к мировым, а в отдельные периоды даже их превышают. Но даже это не делает производство молока действительно прибыльным бизнесом. Сейчас рентабельность производства молока в большинстве хозяйств колеблется вокруг нулевой отметки. Именно это и сдерживает развитие молочного сектора. Ведь никто не будет работать себе в убыток, а если кто-то вкладывает деньги в бизнес, то хочет их вернуть, причем – с прибылью.
Поднимать закупочные цены выше мировых нельзя, ведь если наши переработчики будут иметь более дорогое сырье, чем их зарубежные конкуренты, то рано или поздно они потеряют свои рынки – тогда сырое молоко станет ненужным вообще. Можно поддерживать цену за счет дотаций, но что это даст? То, что наносит убытки сегодня, завтра нанесет их снова, если ничего не менять. И ключевым тут является вопрос: что именно нужно изменить? Иными словами, что нам нужно сделать для снижения себестоимости молока?
Основным фактором, влияющим на себестоимость каждого килограмма молока, являются надои. Ведь часть кормов идет на поддержку жизнедеятельности коровы. Даже если бы корова вовсе не давала молока, она все равно потребляла бы корма. Кроме того, корма нужны также на собственное производство молока. Таким образом, затраты на обеспечение жизнедеятельности прибавляются к ним и распределяются на тот объем молока, что дает корова. Посмотрим, как это выглядит в цифрах. На поддержку жизнедеятельности корова потребляет около 5 кормовых единиц в день. При стоимости кормовой единицы около 2 грн. стоимость поддержки жизнедеятельности составит 10 грн. в сутки. Как уже отмечалось, эти затраты ложатся на произведенное молоко. Если корова дает 10 кг молока в день, то на каждый килограмм приходится 1 грн. дополнительных затрат на обеспечение жизнедеятельности (10 грн./10 кг = 1 грн.). Если же корова дает 20 кг, то только 50 коп. (10 грн./20 кг = 50 коп.).
Итак, низкопродуктивная корова не может быть прибыльной, а увеличение надоев делает производителя молока более конкурентоспособным, ведь это уменьшает себестоимость каждого килограмма молока (приблизительно так, как с увеличением урожайности пшеницы или сои уменьшается себестоимость каждого центнера).
На сегодня производительность украинских коров ниже, чем в Европе и намного ниже, чем в таких странах, как США или Израиль. И если ничего не менять, то наши производители молока окажутся неконкурентоспособными, а вместе с ними – и наши переработчики. Тогда мы постепенно потеряем рынок молока, а вместе с ним и рабочие места, налоги, валютные поступления от экспорта и пр. К тому же это отрицательно скажется на продовольственной безопасности государства. Нуждаются в улучшении также качество молока и сезонность его производства. Все это требует средств. При условии низкой рентабельности производства и дороговизны кредитов это становится настоящей проблемой, с которой большинство хозяйств самостоятельно справиться не могут.
Вывод: производители молока нуждаются в государственной поддержке.
4. Если дотации, то какие?
Прежде, чем определить наиболее эффективный способ поддержки производителей молока, коротко рассмотрим возможные варианты. Основными видами государственной поддержки могут быть такие выплаты:
1) на гектар земли; 2) на голову скота; 3) на 1 кг молока; 4) компенсация процентов по кредитам.
Кратко рассмотрим каждый из перечисленных вариантов.
Дотации на гектар земли вносят в экономику меньше искажений, чем субсидии на отдельные виды продукции или на голову скота. Именно поэтому этот вид поддержки является основным в странах ЕС. Но он консервирует ситуацию такой, какой она является. Иными словами, получив дотацию на 1 га, производитель будет продолжать производить то, что ему наиболее выгодно. В ЕС с его эффективным сельским хозяйством это является приемлемым. Но при наших условиях это приведет к остановке процессов реструктуризации в аграрном секторе, как это имело место в некоторых странах – новых членах ЕС. В нашем случае дотация на 1 га никак не решает проблем именно молочного сектора.
Дотации на корову содействуют сохранению поголовья, но совсем не создают стимулов для повышения производительности животных. Кроме того, встает вопрос контроля над достоверностью отчетов относительно численности стада.
Дотации на 1 кг молока, в отличие от дотаций на 1 га или на 1 корову, стимулируют как повышение производительности коров, так и увеличение молочного стада, а также повышение товарности молока. Но такая дотация считается нерыночной. Она позволяет неэффективным хозяйствам продолжать свое существование. Например, без дотации данное хозяйство имело бы рентабельность минус 7%, а с дотацией имеет плюс 3%. Можно и дальше спокойно жить.
К тому же мы имели такую дотацию в течение 11 лет и ее эффективность, как уже отмечалось, остается сомнительной. Сейчас этот механизм также частично применяется: на дотирование цены молока переработчики направляют 50% от суммы НДС, которую они должны были бы заплатить в бюджет. Уже упомянутый проект закона № 4317 предусматривает продолжение действия такого механизма. По мнению автора, в будущем от этого следует отказаться. Но нужно понимать, что внезапный отказ может привести к спаду производства молока. Такие дотации следует сокращать постепенно и лишь по мере создания новых механизмов поддержки.
Так какие же формы поддержки украинских производителей молока являются наиболее целесообразными при нынешних условиях? Главным препятствием для развития производства молока в Украине является то, что проекты по созданию новых ферм имеют долгий срок окупаемости (до 10 лет и более) и связаны с серьезными рисками. Поэтому мало кто готов вкладывать в них средства. Чтобы решить эту проблему, необходимо обеспечить для таких проектов особый режим кредитования, более выгодный, чем в растениеводстве и в других отраслях животноводства (где средства возвращаются несравнимо быстрее). Проекты реконструкции ферм, улучшения кормовой базы, закупки нетелей и пр. окупаются быстрее, но преимущественно тоже являются длительными и капиталоемкими. Поэтому именно возможность получения долгосрочного финансирования на условиях возврата, но под низкий процент (а лучше – беспроцентного) была бы в данное время наилучшим стимулом для развития с/х предприятий – производителей молока. И именно это намного больше отвечает потребностям сельского хозяйства, чем субсидирование цены. Таким образом, нам нужен эффективный механизм удешевления кредитов. Основным требованием к нему должно быть обеспечение действительно равных возможностей доступа для всех без исключения хозяйств, имеющих на это право в соответствии с действующим законодательством. А такое будет возможно лишь при условии, если правила будут простыми и понятными, и государственные служащие не будут участвовать в принятии решения о предоставлении дотаций. Их роль должна быть чисто технической (проверить документы, осуществить необходимые расчеты в соответствии с установленной методикой и пр.). Примеры именно такого подхода мы можем видеть в некоторых бывших социалистических странах.
Все другие виды поддержки производителей молока (дотации за прирост поголовья коров собственного воспроизводства, закупленных племенных нетелей или коров, или телок у физических лиц, доплата за качество молока и пр.) являются просто ненужными. Каждый сам решит, на что ему тратить деньги. Для одного – это покупка нетелей, а для другого – кормоуборочного комбайна, пресс-подборщика или кормосмесителя, или обустройство кормового стола.
Ненужными в большинстве случаев являются также разнообразные целевые программы развития аграрного сектора, большинство из которых так или иначе касаются производителей молока. Порядок распределения средств на эти программы ежегодно определяет Кабинет Министров Украины специальными постановлениями, то есть, правила постоянно меняются. Фактически ежегодно начинается борьба за перераспределение средств между этими программами, а многие из них не финансируются. Отдельные программы фактически так и не начали выполнять из-за отсутствия механизма их реализации (как, например, принятую еще 12 декабря 2007 года Программу развития молочного скотоводства Украины до 2015 года, которая предусматривала государственную поддержку отрасли в размере 5,8 млрд. грн.). Следует четко осознавать: чем больше видов господдержки будет действовать одновременно, тем сложнее будет механизм ее предоставления и шире возможности для злоупотребления. Механизм государственной поддержки должен быть простым и прозрачным, а правила игры – стабильными. Предложенный выше механизм поддержки через частичную компенсацию процентов по кредитам является наиболее универсальным инструментом. Он позволит со временем заменить собой большинство других, в том числе, и целевые программы. Основные правила следует закрепить на законодательном уровне. Это резко уменьшит возможности для злоупотреблений и снимет искушение постоянно их менять.
Отметим, что игра по правилам, которые постоянно меняются (что мы сейчас и имеем в Украине), создает серьезные риски для всех типов производителей молока. Они вообще не понимают, на что им рассчитывать (как из-за постоянного изменения правил оказания помощи, так и из-за отсутствия гарантий относительно ее получения). Поэтому эта помощь, как правило, не учитывается при составлении бизнес-планов, в которые закладываются лишь пессимистические сценарии. Полученный во время таких расчетов результат часто отталкивает тех, кто уже был готов вкладывать средства в производство молока. Поэтому важно, раз зафиксировав новые правила игры, твердо придерживаться их в течение длительного времени. Реформирование государственной поддержки производителей молока предусматривает внесение серьезных изменений в действующее законодательство. В частности, необходимо полностью переработать Закон Украины «О государственной поддержке сельского хозяйства Украины», превратив его в базовый документ, который бы объединял все механизмы и положения государственной политики относительно аграрного сектора Украины.
5. Особенности текущего момента
Текущая ситуация в молочном секторе весьма напряженная. Одновременно действуют два мощных отрицательных фактора. Во-первых, Россия уже фактически заблокировала ввоз украинской молочной продукции, причем, как на свою территорию, так и в Крым. Возникли проблемы и с другими странами Таможенного союза. Сокращение объемов переработки привело к перепроизводству сырого молока.
Во-вторых, скачок курса евро привел к подорожанию многих ресурсов, в первую очередь, горючего, высококачественных семян, средств защиты растений и пр. Сложилась ситуация, при которой закупочные цены на молоко падают, а себестоимость его производства растет. Поэтому производители молока сейчас попадают в действительно трудное положение. При этих обстоятельствах могут быть оправданными некоторые временные меры по поддержанию закупочных цен. Но если говорить о долгосрочной перспективе молочного сектора, то она заключается лишь в том, чтобы облегчить производителям молока доступ к финансам, без чего большинство из них не сможет стать конкурентоспособными.
Выводы
На основании сказанного выше можно сделать такие выводы:
1. Основными проблемами в сфере производства молока в Украине являются: • низкая производительность коров, что обуславливает высокую себестоимость молока и низкую рентабельность его производства; • высокая сезонность производства молока; • низкое качество молока.
2. Все эти факторы обуславливают недостаточную конкурентоспособность большинства украинских производителей молока, что в долгосрочной перспективе может привести к падению отрасли;
3. Для повышения конкурентоспособности производителям необходимо осуществить инвестиции в развитие своих хозяйств, то есть, им нужен доступ к финансам;
4. Из-за низкой рентабельности производства молока и дороговизны кредитов большинство производителей не могут решить проблему доступа к финансам самостоятельно. В этом им нужна государственная помощь (дотации). Правила доступа к таким дотациям должны быть: • стабильными; • прозрачными; • обеспечивать равный доступ для всех, кто имеет на это право в соответствии с действующим законодательством.
Михаил ПАВЛИЧЕНКО, координатор молочных программ Международной финансовой корпорации (IFC, Группа Всемирного банка), Проект «Развитие агрофинансирования в Украине»
